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实务解读《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》(下)

来源:中伦视界    时间:2021-03-05 17:05  阅读量: 【字体:

  一、便利破产企业涉税事务处理 

  (一)保障破产企业必要发票供应。债务人进入破产程序后,因为欠缴税款或其他税务违法行为未处理完毕,往往面临税务评级下调和发票使用受限的情况。对于进入破产程序后仍持续经营的企业困扰更为明显。如何破解在破产程序中继续领用发票成为实务中的棘手问题,制约着破产程序中继续营业和资产处置等行为的开展。 

  2020年12月12日,国家税务总局发布《关于税收征管若干事项的公告》指出,“在人民法院裁定受理破产申请之日至企业注销之日期间,企业应当接受税务机关的税务管理,履行税法规定的相关义务。破产程序中如发生应税情形,应按规定申报纳税。从人民法院指定管理人之日起,管理人可以按照《企业破产法》第二十五条规定,以企业名义办理纳税申报等涉税事宜。企业因继续履行合同、生产经营或处置财产需要开具发票的,管理人可以以企业名义按规定申领开具发票或者代开发票。”该规定为破产程序中发票领用奠定了制度基础。 

  《意见》规定在总结并肯定既往实践经验基础上,再次明确了破产程序中税务管理,即破产程序中的企业应当接受税务机关的税务管理,管理人负责管理企业财产和营业事务的,由管理人代表破产企业履行法律规定的相关纳税义务;破产企业因履行合同、处置财产或继续营业等原因在破产程序中确需使用发票的,管理人可以以纳税人名义到税务部门申领、开具发票。《意见》还进一步明确,税务部门在督促纳税人就新产生的纳税义务足额纳税的同时,按照有关规定满足其合理发票领用需要,不得以破产企业存在欠税情形为由拒绝。 

  (二)依法核销破产企业欠缴税款。《税收征收管理法实施细则》第16条规定,纳税人在办理注销税务登记前,应当向税务机关结清应纳税款、滞纳金、罚款,缴销发票、税务登记证件和其他税务证件。长久以来,实务中面临破产企业因无法实际清缴全部拖欠税款,而无法达到《税收征收管理法实施细则》规定的“结清”应纳税款、滞纳金等款项的要求,最终导致税务机关无法核销破产企业的欠缴税款,进而无法完成税务注销。实务中管理人往往寻求法院出具《协助执行通知书》要求税务部门协助办理税务注销登记。虽然部分税务机关逐渐认可并接受了法院出具的终结破产程序裁定书等司法文件作为税务注销的条件,同时还下发规范性文件指导司法实践,但对于税务机关而言,能否以及如何在现有的税务系统中核销破产企业欠税及办理税务注销手续,仍然缺乏明确的政策指引。2019年5月9日,国家税务总局印发《关于深化“放管服”改革、更大力度推进优化税务注销办理程序工作的通知》指出,“经人民法院裁定宣告破产的纳税人,持人民法院终结破产程序裁定书向税务机关申请税务注销的,税务机关即时出具清税文书,按照有关规定核销‘死欠’。”该举措大大便利了破产企业的税务注销。 

  本次《意见》继续强调了税务、海关等部门与人民法院的工作衔接,具有积极深远意义。《意见》指出,税务、海关等部门在破产清算程序中依法受偿破产企业欠缴的税款本金、滞纳金、罚款后,应当按照人民法院裁定认可的财产分配方案中确定的受偿比例,办理欠缴税款本金、滞纳金、罚款的入库,并依法核销未受偿的税款本金、滞纳金、罚款。上述规定为税务机关核销破产企业欠税问题提供了明确的制度依据。 

  (三)支持企业纳税信用修复。对于陷入困境的企业而言,信用修复往往成为能否成功再生(包括重整、和解程序)的关键。因此,《全国法院破产审判工作会议纪要》、发改委、国家税务总局等11部委发布的《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》以及13部委发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》等均明确提出重整企业信用修复机制建设问题。 

  如《全国法院破产审判工作会议纪要》第21条规定,“企业重整后,投资主体、股权结构、公司治理模式、经营方式等与原企业相比,往往发生了根本变化,人民法院要通过加强与政府的沟通协调,帮助重整企业修复信用记录,依法获取税收优惠,以利于重整企业恢复正常生产经营。”发改委、国家税务总局等11部委发布的《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》规定,“完善重整企业信用修复机制。重整计划执行过程中,企业可申请在全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统和金融信用信息基础数据库的大事记信息中添加相关信息,以及时反映企业最近生产经营状况。重整计划执行完毕后,企业可申请增设重组完成相关信息,以提示企业的重组情况。”13部委发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》亦指出,“完善重整企业信用修复机制。进一步健全和完善相关制度,使重整成功的企业不再被纳入金融、税务、市场监管、司法等系统的黑名单,实现企业信用重建。” 

  《意见》在总结过去规定的基础上,进一步细化了信用修复的程序;虽然《意见》侧重于各部门之间的分工协调,但关于支持企业纳税信用修复部分内容已具备较强的可操作性。如《意见》指出,“重整或和解程序中,税务机关依法受偿后,管理人或破产企业可以向税务机关提出纳税信用修复申请,税务机关根据人民法院出具的批准重整计划或认可和解协议的裁定书评价其纳税信用级别。已被公布重大税收违法失信案件信息的上述破产企业,经税务机关确认后,停止公布并从公告栏中撤出,并将相关情况及时通知实施联合惩戒和管理的部门。有关部门应当依据各自法定职责,按照法律法规和有关规定解除惩戒,保障企业正常经营和后续发展。” 

  应当注意的是,破产程序中债务人企业的信用修复是一个复杂的系统工程,涉及到除税务以外的银行、司法、市场监管、企业招投标等方方面面,这其中每一项对债务人企业而言都具有举足轻重的意义,我们期待后续相关部门出台更多助力债务人再生的信用修复措施,惠及具备再生能力的债务人。 

  (四)落实重整与和解中的所得税税前扣除政策。本条作为《意见》中唯一一条涉及税收实体政策的条款,其着重于解决重整与和解中的企业所得税问题而格外引人关注。在重整与和解程序中,鉴于债务人处于资不抵债并且严重经济困难的情况,债权人的债权不可避免的受到削减,并按照一定比例获得清偿。根据《企业所得税法实施条例》第十二条规定,债务豁免与企业收到的财产或现金一样属于企业收入,而应缴纳企业所得税。这也就导致在大量司法案例中,本应通过重整或和解程序减免债务并获得新生的企业,却因其债务减免及其继续存续反而背负巨额的所得税债务。虽然根据财政部、国家税务总局《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》(财税〔2009〕59号)的规定,“企业债务重组确认的应纳税所得额占该企业当年应纳税所得额50%以上,可以在5个纳税年度的期间内,均匀计入各年度的应纳税所得额”,但是该种规定更多地的是起到缓解作用,对于实践中大量债务豁免比例超过80%的重整企业而言,即使完成重整或和解程序其依然面临巨大的纳税压力,无法实现轻装上阵。 

  根据《企业所得税法》相关规定,企业所得税以企业一年中收入总额减去可以扣除项目(如损失、成本、费用等)的金额并弥补以前年度亏损之后根据适用税率计算缴纳。在重整和和解程序中,经专业机构审计与评估,破产企业资产往往存在大幅贬值。以资产评估价值现状为基础,各方达成合意并制定重整计划草案或和解协议并获人民法院裁定批准或认可。若前述企业资产的贬值能确定为财产损失,则企业所得税税务将得以大幅减少。但是根据《企业资产损失所得税税前扣除管理办法》(国家税务总局公告2011年第25号)第三条以及第十七条的规定,企业所得税税前扣除的资产损失应是在实际处置、转让上述资产过程中发生的合理损失或符合特殊法律规定的资产损失。由于重整或和解所涉及的是债务人资产拟制转让而非实际转让,税务机关亦不认可将重整计划或和解协议作为确认财产损失的法律文件,进而导致因重整计划或和解协议豁免的债务因依法缴税,但因同样法律文件确定的资产贬值却无法作为财产损失予以税前扣缴。 

  相较于域外先进破产法制度来说,我国破产法对于税收优惠及减免方面规定不足,进而导致税务机关无所适从,债务人企业无法减负。本条规定对于破产企业的税收减免设定了一个良好的开端并表达了一种创新实践的态度,我们期待财政部、税务总局等部门能够对此予以细化并出台具体的操作规程,以人民法院批准或认可的重整计划、和解协议(体现各方均予以认可的审计、评估结果)作为确定资产损失的法律文件,并且快速审查、便捷办理,那么企业的税务负担将大幅减少,重整与和解制度所蕴含的债务人纾困重生的制度价值将能够得到更加充分的彰显。 

  二、完善资产处置配套机制 

  (一)有效盘活土地资产。在企业破产案件审理过程中,土地作为债务人企业的核心资产之一,其处置过程十分关键,受到抵押权人、债权人、职工、重组方及地方政府等利益相关方的重点关注。因此,有效盘活债务人土地资产,对破产效率以及破产结果能够直接产生积极影响,对于政府优化土地资源配置、招商引资有积极意义。 

  为更有效处置破产企业土地资产,最大化回收债务人财产价值,管理人在处置破产企业土地资产过程中,通常会根据不同案件的具体情况,对土地及地上建筑物等进行分割或整体处置。实务中往往存在对土地使用权进行分割处置能够更有效达成处置目的,但却因土地规划等原因无法分割处置,进而造成土地使用权“拍卖难、成交难”的困境。《意见》明确,对于破产企业具备独立分宗的土地、房产,在符合规划和转让条件的前提下,经市、县级自然资源等主管部门审批后可以进行分割转让。根据本条意见,管理人在处置破产企业土地资产时,应当充分考虑实际情况,正确决策整体或分割处置方式,破除无效供给,充分挖掘土地资产价值。 

  另外,破产企业划拨用地的处置具有重要意义,随着最高人民法院关于修改《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》等决定的生效,划拨用地处置问题得到进一步规范。根据该批复,破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产,可以由有关人民政府予以收回。但对于地上房地产建筑物可以依法转让。实务中,针对划拨土地地上房地产建筑物,可以通过拍卖、变卖或其他方式进行转让,受让方及破产企业应当满足《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定,经当地市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,并补交土地使用权出让金或者以转让所获收益抵交土地出让金后可以进行所有权转让。根据本条意见,管理人在对划拨国有土地上房地产建筑物处置过程中,应当向相应土地管理部门和房产管理部门申请批准,并根据实际情况依法办理土地出让手续,补交土地出让金。 

  (二)妥善认定资产权属。厘清破产企业债务人财产权属是管理人在办理破产案件过程中的重点工作,也是破产企业债务人财产处置的重要前提。破产审判实务中,常常出现债务人土地、房产等固定资产,因被法院查封、未履行竣工验收手续、欠缴税款等原因无法办理土地使用权证、房地产证等登记手续。例如,在辽宁辉山乳业集团有限公司等八十三家企业合并重整案中,债务人名下重要财产辉山乳业大厦因被法院查封无法办理房屋产权证,进入重整程序后,在管理人的申请下有关法院解除了查封措施,并在受案法院和当地政府不动产登记部门的协调支持下,在重整程序中成功办理了登记手续。《意见》为后续管理人在办理破产案件过程中债务人财产的确权与管理提供了制度保障。 

  资产处置的效率及成效与处置途径与平台存在较强的关联,在破产案件办理过程中,各地法院与管理人积极探索了多种资产处置的途径及平台。目前通过网络拍卖处置破产财产的做法已经在全国范围内广泛采用。突如其来的新冠肺炎疫情使得互联网在破产案件审理中的作用进一步凸显,网络拍卖所具有的市场超地域化、拍卖快捷化、拍卖虚拟化、交易成本低廉化、拍卖信息透明化等优势能够显著提高拍卖效率和成交率。本条意见要求有效利用各类资产的多元化专业交易流转平台,充分发挥交易市场的价格发现、价值实现功能,对各地法院和管理人在资产处置过程中探索尝试新手段新方法具有积极的指导意义。 

  (三)依法解除破产企业财产保全措施。《企业破产法》第十九条规定,人民法院受理破产申请后,有关债务人财产的保全措施应当解除,执行程序应当中止。根据全国人大法工委《企业破产法释义》有关解读,本法(《企业破产法》)规定的保全措施的解除是人民法院受理破产申请的当然效力之一,即一旦人民法院受理了破产申请,附加于债务人财产之上的保全措施自然解除,而不需要人民法院另行作出宣告保全措施失去效力的裁定。但实务中,因涉及到不同法院、不同政府部门职权,管理人往往需要耗费大量的时间、精力来协调相关机构解除对债务人财产的保全措施。债务人财产保全措施解除难,已严重影响了管理人对债务人财产的接管,致使债务人财产处置过户面临较大障碍,也在一定程度上影响了意向投资人对困境企业的投资意愿。在破产程序中,存在破产企业涉及的诉讼执行案件时间周期较长,因人员变动,管理人申请解除保全措施得不到及时处理。并且,对于有关债务人财产被其他具有强制执行权力的国家行政机关,包括税务机关、公安机关、海关等采取保全措施或执行程序的,管理人直接向上述机关发函往往效果不佳,导致资产解封效率低下,影响破产程序进程。 

  近年来,最高人民法院及有关部门充分重视该问题。2018年出台的《全国法院破产审判工作会议纪要》第42条规定,“破产案件受理后查封措施的解除或查封财产的移送。执行法院收到破产受理裁定后,应当解除对债务人财产的查封、扣押、冻结措施;或者根据破产受理法院的要求,出具函件将查封、扣押、冻结财产的处置权交破产受理法院。破产受理法院可以持执行法院的移送处置函件进行续行查封、扣押、冻结,解除查封、扣押、冻结,或者予以处置”,管理人仅需要协调首封法院将查封财产的处置权移送破产受理法院,即可推进破产程序后续财产变价相关工作。 

  根据《意见》,管理人在申请有关部门、金融机构解封财产时,不再需要首先通过向查封法院或破产受理法院申请由法院处置查封,而是可以持裁定书、决定书直接前往该机构申请解除。《意见》由十三部委联合颁布,相信对于财产解封的沟通协调办理具有较大推动。 

  三、加强组织和信息保障 

  (一)建立常态化协调机制。2018年11月23日,国家发展改革委、工业和信息化部、财政部等十一部委发布《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》,强调“建立政府法院协调机制”。2019年6月22日,国家发展改革委、最高人民法院等十三部委发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》,第四部分“完善破产法律制度”中就特别强调“加强司法与行政协调配合。在企业破产审判过程中,对于处理职工安置、维护社会稳定、安全保障、税收减免等各方面不可避免的需要当地行政部门的支持与协助。在进一步推进破产审判工作市场化、法治化、常态化的进程中,企业破产处置工作司法与行政协调配合机制的构建极其重要。目前,各省、市先后建立了企业破产处置中的司法与行政协调配合机制,极大的推动了企业破产的发展。本条意见要求,地方人民政府与法院应当建立常态化协调机制,在参与处理破产案件时,要把握好适度原则,既不能越位也不能缺位。尤其在破产重整案件中,大多涉及复杂衍生事务,要想快速推动重整程序且获得成功,需要在司法机关主导下,行政机关予以积极配合,合理运用和提升府院联动效能,才能让重整企业真正获得新生,从而实现高效稳妥清退“僵尸企业”,优化配置社会资源的目标。 

  (二)强化信息共享和沟通。破产重整案件信息平台的建立和使用,是人民法院信息化建设的又一重大成果,也是人民法院践行司法公开的又一重大举措。最高人民法院于2016年分别出台了《最高人民法关于企业破产案件信息公开的规定(试行)》《企业破产案件法官工作平台使用办法(试行)》《企业破产案件破产管理人工作平台使用办法(试行)》,要求充分发挥破产重整案件信息网的重要作用,切实运用信息化手段推进破产法的实施,推动破产审判信息化、常态化、法治化,提高了破产审判案件办理透明度,使得司法公开原则在破产审判中切实展现。 

  除破产重整案件信息平台外,国家企业信用信息公示系统等信息平台同样能够为破产案件的办理提供有效便利。国务院总理李克强在202123日主持召开的国务院常务会议中提出,要建立企业破产和退出状态公示制度,及时将企业破产和退出相关信息列入可公开查询的企业信用信息中,完善信用机制建设,促进公平竞争。应当加强包括工商信息、企业征信信息等各类公示公开信息平台数据共享及交流,使得破产案件审理信息作为企业常规信息在各平台进行常态化发布,提升企业破产信息透明度,加强相关部门、金融机构与人民法院、管理人的信息沟通,有效利用破产信息统筹解决失信名单管理、企业信用修复等重点问题,为破产案件的高效推进保驾护航。 

  

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